|
Il
riconoscimento dello status di rifugiato La Commissione Centrale per il Riconoscimento dello Status di Rifugiato, è stata istituita con il D.P.R. 15 maggio 1990, n. 136, attuativo dell’art. 1 della legge n. 39/1990. Il legislatore del ‘90, com’è noto, con quella normativa ha operato il primo intervento strutturale, a livello legislativo, che il nostro Paese abbia conosciuto in materia di immigrazione e, nel far ciò, ha anche conferito alla materia dell’asilo una caratteristica che poi avrebbe continuato a contrassegnare gli interventi legislativi nel settore, fino alla recente legge del 30/7/2002 n. 189 (cosiddetta legge "Bossi-Fini"), e cioè il nostro legislatore ha sempre considerato la materia dell’asilo come una parte del più vasto ed articolato fenomeno dell’immigrazione. Tale atteggiamento del legislatore, ha fatto sì che il nostro Paese non abbia mai avuto una legislazione organica in materia di asilo, ma sempre e soltanto una norma fondamentale - che è quella che s’è richiamata dell’art. 1 della legge 39/90 e dei relativo D.P.R. di attuazione, risalente, peraltro ad un contesto storico e politico ormai lontano - ed una norma recentissima, che è l’art. 32 della legge 189/’02, la quale peraltro è intervenuta nel settore assumendo ancora come base quella norma originaria dell’art. 1 e sottoponendola a profondo modifiche ed integrazioni. La novella legislativa del 2002, infatti, ha introdotto importanti innovazioni in materia di asilo e, come vedremo meglio più in dettaglio fra poco, ha anche completamente trasformato la natura dell’organo che, a livello nazionale, sarà chiamato ad occuparsi dell’asilo e che non sarà più la Commissione Centrale, così come siamo stati abituati a conoscerla fino ad oggi, bensì un nuovo soggetto denominato Commissione Nazionale per il diritto di asilo, e che avrà, come vedremo, competenze diverse da quelle che oggi caratterizzano la Commissione Centrale. La Commissione Centrale secondo la normativa vigente L’attuale Commissione, dunque, così come fu disegnata dal più volte richiamato art. 1 di quella legge 139 del 1990 costituì, come s’è detto, il primo strumento giuridico con cui la società italiana, sotto l’impatto dei primi forti flussi migratori di quegli anni, cominciò a doversi porre il problema di recepire nel suo seno cittadini provenienti da altri Paesi, altre culture ed altre realtà socio-politiche con la conseguente necessità di predisporre forme e strumenti di civile accoglienza. La Commissione Centrale è, dunque, stata concepita come organismo interministeriale i cui membri sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta congiunta dei Ministri dell’Interno e degli Affari Esteri, è presieduta da un Prefetto ed è composta da un dirigente della Presidenza del Consiglio dei Ministri, da un dirigente del Ministero degli Affari Esteri e da due dirigenti del Ministero dell’Interno, appartenenti rispettivamente al Dipartimento della Pubblica Sicurezza. ed al Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione. Attualmente la Commissione è articolata in tre Sezioni riflettenti la suindicata composizione. La Commissione valuta, mediante audizione personale del richiedente asilo, se sussistono i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951. La Commissione, nell’espletamento di tale sua funzione, è integrata da un rappresentante dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, con funzioni consultive. Il riconoscimento dello status di rifugiato Tratteggiata, così, per sommi capi la fisionomia dell’organo di cui stiamo parlando, si ritiene ora opportuno, per valutare meglio l’operato della Commissione, spendere due parole anche per chiarire quello che è l’oggetto principale dell’attività della Commissione, e cioè l’esame dei presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato. La Convenzione, si tenga presente, definisce "rifugiato" colui che "temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese". Dunque, questo essendo, in termini generali, l’ambito di applicazione, se ne evince che una persona è "rifugiato" quando soddisfa i criteri enunciati nella definizione. Questa condizione si realizza necessariamente prima che lo status di rifugiato sia formalmente riconosciuto, di conseguenza la determinazione dello status di rifugiato non ha l’effetto di conferire la qualità di rifugiato, essa constata semplicemente l’esistenza di detta qualità. Una persona non diventa, quindi, rifugiato perché è stata riconosciuta come tale, ma è riconosciuta come tale proprio e solo perché in capo ad essa sono venuti a determinarsi i presupposti di fatto per essere un rifugiato. Tuttavia, non sembra che basti questo a conferire all’atto che riconosce lo status di rifugiato un valore meramente dichiarativo. L’atto, infatti, conserva in tutto e per tutto il suo valore costitutivo e, precisamente, è da ascriversi nel novero delle concessioni, in quanto da esso derivano, nella sfera giuridica del soggetto, una serie di conseguenze, e segnatamente di ampliamenti, che integrano, per l’appunto, l’effetto tipico delle concessioni. La determinazione dello status di rifugiato è, dunque, un processo che dal punto di vista logico si sviluppa in due fasi. La prima consiste nello stabilire i fatti rilevanti nel caso in esame, la seconda nell’applicare a tali fatti il regime previsto dalla Convenzione di Ginevra e dalle singole legislazioni nazionali. Il cuore della definizione dei presupposti per il riconoscimento dello status, è tutto nella locuzione "temendo a ragione di essere perseguitato". Queste parole pongono come elemento centrale della decisione da adottare circa il riconoscimento o meno dello status, l’idea di un "timore" ispirato ad un fondato motivo. Poiché il timore è, ovviamente, un fatto soggettivo, questa locuzione determina l’effetto di incentrare l’intera procedura di riconoscimento sulla valutazione di un elemento soggettivo. Da ciò discende, allora, questa non trascurabile conseguenza: posto che si basa essenzialmente sulla valutazione di un elemento soggettivo qual’è il timore di essere perseguitato, la determinazione della qualità di rifugiato si fonderà principalmente sulla valutazione delle dichiarazioni rese dall’interessato, oltre che soltanto su un giudizio fondato sulla situazione generale esistente nel suo Paese d’origine. Vero è, va detto anche questo, che l’elemento soggettivo del timore viene subito mitigato nell’espressione "a ragione", che introduce un importante elemento di oggettività in grado di temperare l’altrimenti eccessiva soggettività del presupposto. Dunque, il richiedente deve temere, ma questo timore deve essere fondato su un qualche elemento oggettivo di realtà. Per quanto attiene all’elemento oggettivo, invece, qui viene in rilievo la necessità di valutare attentamente le dichiarazioni rese dal richiedente. Sarà, pertanto, fondamentale, a questo fine, l’informazione dei componenti della Commissione sulle condizioni politiche esistenti nel Paese o nell’area di provenienza del richiedente, questo per non correre il rischio di valutare soltanto in astratto le dichiarazioni rese dal richiedente, ma poterle, invece, calare nel contesto reale della situazione concreta di quel Paese. Ma non solo, spesso risulta fondamentale anche una conoscenza delle leggi del Paese d’origine del richiedente, del tipo di legislazione penale colà esistente e di come vengono applicate le pene, ecc. Un’altra importante conseguenza del modo in cui nella Convenzione vengono tratteggiati i presupposti per il riconoscimento dello status, è che deve trattarsi di una vicenda assolutamente individuale di persecuzione, o di temuta persecuzione. Ciò vale ad escludere dall’ambito di applicazione della Convenzione, quelle persone costrette a lasciare il proprio Paese a causa di disastri naturali, calamità, o, si badi bene, anche a causa di violenti rivolgimenti politici o crisi belliche, quando da tali fatti e situazioni non siano derivati, in capo all’individuo, fatti persecutori individuali, cioè strettamente inerenti a lui come persona. L’ambito di applicazione della Convenzione, e conseguentemente quello della specifica competenza della Commissione Centrale, è, dunque, limitato ai casi di persecuzione individuale. Essa, cioè, non si estende ai cosiddetti "rifugiati di fatto" o sfollati ed ai "rifugiati di guerra", cioè a coloro che, impossibilitati a tornare nel Paese di origine, chiedono protezione ad altro Stato, a motivo dell’esistenza, nel proprio, di situazioni di conflitto anche intestino, di occupazione straniera, di violenza generalizzata o di violazione su larga scala dei diritti umani. Le situazioni di queste categorie di persone (sfollati, rifugiati di fatto o di guerra, ecc.), infatti, vengono generalmente affrontate con strumenti legislativi particolari e specifici per le singole situazioni, e ricadono fuori dall’ambito di applicazione della Convenzione di Ginevra e della L. 39/’90. Laddove, invece, il richiedente asilo effettui la sua richiesta non per vicende sue personali ma piuttosto con motivazioni inerenti alla situazione politica generale venutasi a creare nel suo Paese come ostile alla democrazia od al riconoscimento dei diritti umani, allora potrà farsi luogo alla "protezione umanitaria" che, da noi, si sostanzia nel fatto che la Commissione può rappresentare al questore competente per territorio la sussistenza di una protezione umanitaria ai sensi del T.U. sull’immigrazione (D.Lvo 25/7/1998 n. 286). Pertanto, sotto questo riguardo, l’esigenza di protezione umanitaria viene soddisfatta, attualmente, attraverso una collaborazione di fatto tra la Commissione e le questure le quali, poi, periodicamente, richiedono alla Commissione se sussistano ancora le condizioni per il mantenimento della protezione umanitaria. Anche sotto questo riguardo è però da segnalare che una importante svolta è stata operata con la nuova legge n. 189 del 2002, che ha provveduto, infatti, ad attribuire ai nuovi organi deputati all’esame delle richieste di riconoscimento dello status di rifugiato (le Commissioni territoriali), una specifica competenza in tal senso. La nuova normativa in materia di rifugiati Sì è ritenuto indispensabile intrattenersi sui presupposti in base ai quali la Commissione opera per il riconoscimento dello status di rifugiato, perché tale chiarimento consentirà adesso di comprendere meglio gli aspetti problematici che contraddistinguono l’attività della Commissione Centrale e che, è bene dirlo subito, sono tutti sostanzialmente da ricondurre, come è facile comprendere, al progressivo aumento delle richieste di riconoscimento che si è registrato nel corso degli anni. Basti pensare che si è passati dalle circa 1.800 domande del 1995, alle attuali circa 18.000 domande annue nell’ultimo triennio. Invero, la rilevante dimensione di crescita che questo fenomeno ha assunto, è anche la ragione che sta alla base dei tempi di attesa troppo lunghi che attualmente intercorrono tra il momento della presentazione in questura della richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato e l’effettiva audizione del richiedente da parte della Commissione. Questo problema, con tutte le sue rilevanti conseguenze, è certamente stato tra quelli più presenti alla mente del legislatore allorché ha posto, con la già richiamata recente legge 30 luglio 2002 n. 189, la nuova normativa in materia di procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato. I tratti salienti della nuova normativa sono stati, infatti, da un lato, il decentramento dell’esame delle richieste in sede locale presso le Commissioni Territoriali, nell’intento, così facendo, di rendere tempestivo l’esame della richiesta, e, dall’altro lato, i nuovi compiti che vengono riservati alla nuova Commissione Nazionale, che prenderà il posto dell’attuale Commissione Centrale, e che vengono, appunto, incentrati sull’attività di formazione dei componenti delle Commissioni Territoriali. Sotto il primo profilo, il legislatore si è voluto fare carico dell’esigenza di fornire una risposta rapida a chi chiede il riconoscimento dello status di rifugiato in Italia, e ciò sia per venire incontro al bisogno di una risposta certa e tempestiva da parte di chi giunge nel nostro Paese per chiedere protezione, e sia per consentire, a chi ne ha diritto, il rapido avvio di un processo di integrazione nel nostro tessuto sociale. Sotto il secondo profilo, il nuovo sistema che il legislatore ha inteso costruire per il riconoscimento dello status di rifugiato, mira anche, fra gli altri suoi obiettivi, a garantire ai richiedenti lo status di rifugiato che l’esame della loro istanza sia effettuato da personale altamente qualificato e con una specifica esperienza e preparazione nel settore. Ed anzi, è stata soprattutto in ciò che è stata determinata la ragion d’essere della nuova Commissione Nazionale che vede i suoi compiti decisionali ridotti ai soli casi di cessazione e revoca degli status concessi, e ciò a tutto vantaggio di altre competenze che la legge ha ritenuto più pregnanti per quest’organo, e cioè compiti di indirizzo e coordinamento delle Commissioni territoriali per garantire i necessari aspetti di uniformità degli indirizzi e dei criteri, e, soprattutto, compiti di formazione ed aggiornamento dei componenti delle medesime e di raccolta dì dati statistici. L’intero nuovo sistema disegnato dal legislatore del 2002, per divenire operativo dovrà attendere l’emanazione dei regolamenti di attuazione attualmente in fase di elaborazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Mario De Meo
|
